科技計劃績效評價如何提質(zhì)增效？
編者按：近年來，有關(guān)科研經(jīng)費績效管理的要求不斷深化。2021年8月，國務院辦公廳出臺《關(guān)于改革完善中央財政科研經(jīng)費管理的若干意見》（以下簡稱32號文）。為落實32號文件精神，財政部、科技部修訂發(fā)布《國家重點研發(fā)計劃資金管理辦法》《科技部辦公廳關(guān)于進一步完善國家重點研發(fā)計劃項目綜合績效評價財務管理的通知》等一系列配套細化落實政策，為完善科研經(jīng)費管理，激發(fā)科研創(chuàng)新創(chuàng)造活力打下了堅實基礎。與此同時，各地方積極探索科技計劃績效評價改革，制度化推動財政預算績效管理在科技領(lǐng)域走深走實。比如，浙江、四川、上海、廣東等地先后出臺了省級科技計劃績效評價管理辦法和指導意見，加強科技計劃項目績效評價工作，強調(diào)第三方機構(gòu)參與的重要作用。

本期嘉賓：

李文貴 浙江財經(jīng)大學會計學院副院長、教授

涂義斌 湖北省績效管理研究會會長合和(武漢)會計師事務所首席合伙人

黃 健 廣州注冊會計師協(xié)會科技項目審計專業(yè)委員會主任委員、廣東粵信會計師事務所主任會計師

常珍珍 北京中澤融信管理咨詢有限公司績效事業(yè)部副總經(jīng)理

把握要求確保規(guī)范
近期，省級科技計劃績效評價管理辦法密集出臺。今年6月以來出臺的政策文件包括《廣東省省級科技計劃績效評價管理辦法（試行）》《上海市科技計劃項目綜合績效評價工作規(guī)范》《四川省重大科技專項管理規(guī)程（試行）》。

其中，廣東支持和鼓勵第三方評價機構(gòu)廣泛參與省級科技計劃績效評價，并對第三方評價機構(gòu)、咨詢專家提出工作要求；上海為進一步加強會計師事務所審計質(zhì)量評價，增加了財務專家對項目（課題）審計報告質(zhì)量進行評價的有關(guān)要求。

結(jié)合各地的探索情況，各地近期出臺的省級科技計劃績效評價管理辦法有何亮點？

李文貴：績效評價是科技計劃管理的重要工具，如何開展科技計劃績效評價以有效發(fā)揮績效評價“指揮棒”“診斷器”作用是科技計劃管理的核心內(nèi)容。各地近期出臺的評價辦法不僅內(nèi)容更加系統(tǒng)全面，所確定的評價理念和方式也更加科學、更具針對性。

例如，上海和廣東均強調(diào)“分類評價”。不同類型的科技項目，在計劃內(nèi)涵與目標、創(chuàng)新規(guī)律、實施機制等方面存在一些實質(zhì)性的差異，并不適合以一套標準、一套方法、統(tǒng)一的一級指標開展績效評價。為此，上海從基礎研究與應用基礎研究項目、技術(shù)研發(fā)類項目和應用示范類項目三個類別明晰了評價重點。廣東則在此基礎上進一步明晰了平臺基地建設類項目的評價重點。

同時，更科學地明確評價導向，注重效果評價和評價結(jié)果運用?？萍加媱澘冃гu價的目的是引導科研主體扎實開展創(chuàng)新活動，推動產(chǎn)出高質(zhì)量創(chuàng)新成果。因此，績效評價應重視成果質(zhì)量而不是簡單地關(guān)注成果數(shù)量。上海和廣東的政策均強調(diào)對代表性成果和項目實施效果的評價，重視科技項目的實效。

此外，優(yōu)化了評價過程和組織實施。上海將項目綜合績效評價的評前審查調(diào)整為形式審查；對于創(chuàng)新能力和潛力突出、創(chuàng)新績效顯著、科研誠信狀況良好的承擔單位，按程序認定后可“自行”開展綜合績效評價，簡化了市級資助金額不超過100萬元的項目績效評價。廣東則在明晰省科技廳和省財政廳職責的基礎上，提出聯(lián)合制定評價工作計劃并共同組織實施相關(guān)績效評價。

涂義斌：科技項目績效評價是預算管理和科技項目管理的重點手段，對核實科技項目產(chǎn)出、效果和促進科研資金得到科學合理分配具有重要意義。但目前，科技項目績效管理仍存在評價體系科學性不夠，不重視對代表性成果和項目實施效果的評價，將頭銜、論文數(shù)量、獲得獎勵等作為評價指標；評價團隊專業(yè)性不足，無法客觀評價項目成效；評價對象“一刀切”，程序繁瑣，與“放管服”改革要求不符；評價方法單一，不合理等。

近期多個省級科技計劃績效評價政策，很好地解決了這些不足。針對不同評價對象優(yōu)化評價程序，減輕科技工作者的工作量，提高了評價的可操作性、評價體系和評價方法的科學性。

黃健：上述文件為規(guī)范開展科技計劃績效評價提供了指引。以廣東為例，文件特別強調(diào)遵循科研規(guī)律，要求評價指標的設計因項而異，并給出不同項目的主要評價點，這點非常具有實操性。

比如，針對科技項目關(guān)鍵節(jié)點評價，文件要求重點關(guān)注基礎條件保障情況、研發(fā)任務分解和落實情況、資金到位和支出情況以及階段性成果產(chǎn)出情況等。這在實操中可直接作為一級指標使用，再合理配置二級指標。同時，文件分別對不同科研活動類型確定評價內(nèi)容，總體上具有很好的參考性。

此外，文件堅持以科技創(chuàng)新質(zhì)量、貢獻、績效為核心的評價導向，聚焦省級科技計劃設立目標，綜合評價科技成果的“科學、技術(shù)、 經(jīng)濟、社會、文化”五元價值，提高創(chuàng)新質(zhì)量。這可以體現(xiàn)出監(jiān)管部門對科研績效的關(guān)注點，更好地引導和識別高質(zhì)量成果產(chǎn)出。

常珍珍：近期各地密集出臺的科技計劃績效評價文件是進一步激勵科研人員多出高質(zhì)量科技成果、促進科技事業(yè)高水平發(fā)展目標的關(guān)鍵落地舉措，對有效評價并充分反映科技計劃類項目的實施成效具有很強的實踐指導作用。總體來看，主要呈現(xiàn)三個特點。

一是評價機制更優(yōu)。主要采用聯(lián)合評價、結(jié)果互認或自行評價、簡化評議程序等方式，能夠保證程序規(guī)范和有效監(jiān)督，同時避免重復評價，進一步減少科技計劃項目人員的事務性工作。

二是評價方式更活。根據(jù)項目不同特點、不同用途，突出“質(zhì)量、貢獻、績效”，對不同類型的科技計劃項目進行細化、差異化的分層分類評價，不搞一刀切，更加貼合實際，能夠做到對“高精尖新奇特”科技計劃類項目的有效評價。

三是評價管控更嚴。上述文件進一步提出對第三方機構(gòu)工作進行關(guān)鍵節(jié)點質(zhì)量控制，并對違規(guī)行為實行責任追究機制，這將倒逼第三方機構(gòu)進一步強化業(yè)務質(zhì)量把關(guān)，審慎執(zhí)業(yè)，出具“有績效”的績效評價報告。

關(guān)注評價難點提高報告質(zhì)量

科技計劃績效評價指標體系設置是否科學合理直接影響著評價的質(zhì)量。在目標和指標體系設計上，科技計劃績效評價應把握哪些關(guān)鍵點？如何更好運用績效評價結(jié)果？除此之外，存在哪些困難和挑戰(zhàn)？
李文貴：在目標和指標體系設計上，要注意把握三方面。
一是與科技項目本身的創(chuàng)新規(guī)律相契合。不同的科技項目有其特有的創(chuàng)新規(guī)律，評價時應尊重項目的自身科學規(guī)律，不宜以“一刀切”的方式簡單粗暴地對所有科技項目予以評價。
二是應對科技項目的失敗具有一定的包容度。高風險是創(chuàng)新活動典型的內(nèi)在特征，追求創(chuàng)新成果的科技項目在實施過程中具有極大的不確定性。
三是體現(xiàn)科研經(jīng)費使用的靈活性。評價目標和指標體系應重在關(guān)注科技成果或相應的經(jīng)濟社會效益方面，而在資金使用方面給予科技組織和科技人員更大的靈活性。
對于績效評價結(jié)果的運用，上海和廣東的文件均提及，要將評價結(jié)果用作項目后續(xù)支持和誠信管理的重要依據(jù)，用于科研團隊考核激勵、科研機構(gòu)評估、科技人才評價、科技獎勵以及投融資機構(gòu)決策的參考等。我比較認同這些應用途徑，但加強結(jié)果的應用，還可在提高評價結(jié)果在不同部門中的認可度、構(gòu)建統(tǒng)一的績效評價結(jié)果管理平臺、建立有效的結(jié)果反饋與管理改進機制等方面發(fā)力。
此外，如何增強同一類別不同學科科技項目成果之間的可比性？如何規(guī)避“綜合評價打分制”的弊端？如何增強定性評價的科學性？這些問題的答案需要進一步探索。
涂義斌：在目標和指標體系設計上，首先要區(qū)別項目的區(qū)域目標指標和具體項目目標指標。評價目標指標根據(jù)不同層級的預算支出設置，區(qū)域性目標指標圍繞政策的立項目的科學設置，關(guān)注預算資金的分配是否科學合理、是否存在“撒胡椒面”等方面的情況。
由于科研項目的特殊性、不確定性，績效評價更要關(guān)注科技創(chuàng)新容錯機制在指標設置過程中的應用，合理設置約束性與預期性指標。具體項目績效目標和指標的設置，不應主要關(guān)注相關(guān)論文、專著的數(shù)量，應將重點放在技術(shù)成果的攻關(guān)與突破和轉(zhuǎn)化上面，確保技術(shù)能夠落地應用，形成生產(chǎn)力。
科研項目的申請大多是一次性的，事中的評價應用大多用于糾偏，事后評價結(jié)果滯后。這造成了績效評價結(jié)果直接運用較難。因此，建議將科研項目的評價結(jié)果與項目負責人的后續(xù)項目申報掛鉤，將已完成項目的評價結(jié)果作為后期申請科研項目的考評因素。
黃健：根據(jù)科研漸進性和成果階段性特點，實施期間的評價應更加注重決策、過程和產(chǎn)出，實施期結(jié)束后的評價應更加注重產(chǎn)出和效益。
同時，不同項目的評價側(cè)重點具有差異性。比如，柔性引才項目、引才引智活動、科技交流活動、科研機構(gòu)穩(wěn)定性支持等非項目制資金支出的績效評價，應突出引才引智成效、科技交流活動的持續(xù)性影響以及科研機構(gòu)的穩(wěn)定發(fā)展；科普、軟科學等項目科技計劃，應突出科學與社會之間的聯(lián)系、科技惠民實效和為科學決策提供的智力支持作用。
在二級指標的設計上，要能夠抓住關(guān)鍵內(nèi)容，這需要評價人員對科研項目有一定的熟悉程度。
常珍珍：指標體系是一套為科學合理評價被評價對象而設計的評價工具，需要根據(jù)被評價對象的特點進行細化和差異化調(diào)整?？萍加媱濐愴椖繉I(yè)門檻高、項目類型多樣，評價更需聚焦項目本身，通過深入分析其立項目的、挖掘內(nèi)在訴求，篩選關(guān)鍵評價指標，設計形成匹配適用的指標體系。
這需要堅持共性與個性相結(jié)合的原則。在評價指標體系的共性指標設計上，以各地出臺的參考框架體系為基礎，緊跟國家新出臺政策文件要求，關(guān)注新舊政策變化和銜接，以保障科技計劃類項目有效實施為原則，對評價指標和評價要點進行調(diào)整。
在項目績效目標和評價指標體系的個性指標設計上，要立足科技計劃類項目本身，項目總目標需能準確體現(xiàn)和涵蓋科技計劃類項目立項目的和訴求，項目產(chǎn)出指標對應的關(guān)鍵科技產(chǎn)出和科研質(zhì)量需能考核反映“人財物”保障實施的科技項目的核心內(nèi)容，項目效益指標對應的科技貢獻、成果轉(zhuǎn)化需能考核反映項目總目標的實現(xiàn)程度。
科技計劃類項目績效評價要求越來越高，挑戰(zhàn)越來越大，目前的難點集中在兩個方面。
一是如何找到適用的xingyezhuanjia，借助其將抽象的科學事項說清楚、講明白，并轉(zhuǎn)化為合理的評價體系，尤其是對于填補行業(yè)空白或需要持續(xù)投入且短期難以看到成效的特殊領(lǐng)域的原創(chuàng)性或突破性的科研規(guī)劃。
二是第三方機構(gòu)如何加強各行業(yè)領(lǐng)域尤其是科技領(lǐng)域?qū)I(yè)內(nèi)容的研究和探索，提高績效評價從業(yè)者對各行業(yè)專業(yè)領(lǐng)域的專業(yè)度，集績效專家和xingyezhuanjia復合能力于一身，真正體現(xiàn)咨詢機構(gòu)專業(yè)性、全能型特點。
著力打造高水平的科技計劃績效評價第三方機構(gòu)

第三方機構(gòu)參與科技計劃績效評價是大勢所趨。廣東有關(guān)管理文件明確，要培育一批高水平的科技計劃績效評價第三方機構(gòu)和負責任的咨詢專家團隊。為更好地參與科技計劃績效評價，第三方機構(gòu)應如何提高自身的執(zhí)業(yè)能力？怎樣打造符合科技績效評價領(lǐng)域新要求的第三方機構(gòu)？
李文貴：為更好參與科技計劃績效評價，第三方機構(gòu)應強化相關(guān)領(lǐng)域的服務意識，建立健全完善的內(nèi)部質(zhì)量管控制度，提升員工專業(yè)執(zhí)業(yè)能力，加強與監(jiān)管部門及相關(guān)業(yè)務主體的溝通交流。
有關(guān)部門可通過構(gòu)建管理制度、優(yōu)化選聘機制、搭建交流平臺、強化監(jiān)督管理等方式，培育適應績效評價需求的第三方機構(gòu)。
一是通過管理制度明晰并壓實第三方評價機構(gòu)的責任，規(guī)范評價工作程序，對其執(zhí)業(yè)行為予以必要的約束。
二是有必要通過科學的方式選取專業(yè)能力突出、管理規(guī)范、從業(yè)經(jīng)驗豐富、執(zhí)業(yè)信譽良好的第三方機構(gòu)。例如，遵循注重能力、兼顧公平的原則，通過委托招標代理機構(gòu)組織競爭性磋商方式選聘第三方機構(gòu)?？梢詤⒄諛?gòu)建專家?guī)斓姆绞?，?gòu)建資源平臺，實現(xiàn)第三方評價機構(gòu)資源集中。
三是通過線上線下多種方式，為政府主管部門和第三方評價機構(gòu)等主體搭建有效的交流平臺，提升評價人員綜合業(yè)務水平。
四是以“雙隨機、一公開”等方式強化對第三方評價機構(gòu)的監(jiān)管，對存在違法違規(guī)線索的第三方機構(gòu)開展定向檢查，并通過隨機抽查檢查對象等方式開展不定向檢查，公開檢查結(jié)果，對違規(guī)行為進行責任追究。
涂義斌：第三方機構(gòu)要加強自身專業(yè)能力建設，培養(yǎng)精通預算、績效、財務、法律等相關(guān)知識的專業(yè)人才，加大人才隊伍的儲備，形成專業(yè)人才隊伍梯隊，研究科研項目的相關(guān)政策。同時，為充分發(fā)揮相關(guān)xingyezhuanjia的專業(yè)能力，建議科技部門建立細分領(lǐng)域的xingyezhuanjia庫，第三方機構(gòu)在開展科技項目評價時可向科技主管部門申請從細分領(lǐng)域的xingyezhuanjia庫中聘請專家，組成熟悉科技項目評價團隊開展績效評價工作。
黃?。阂皇侵匾曮w制機制建設。包括制定有效的科研績效評價工作手冊，加強相關(guān)培訓，建立科研績效評價主評人培養(yǎng)機制，選調(diào)對科研績效具有較豐富業(yè)務經(jīng)驗、思路清晰、工作積極主動的骨干人員組建科研績效評價專業(yè)服務部門等。
二是充分利用專家工作?？蒲猩婕暗膶W科比較分散。專家具有較高的相關(guān)專業(yè)技能，對所在領(lǐng)域具有系統(tǒng)、深入的認識。引入專家工作，有利于提高評價結(jié)果的公信力。
出于培育高質(zhì)量第三方機構(gòu)的考慮，科技部門在現(xiàn)階段可采用專家保薦機制提供評價輔導服務。一方面，可以提高評審方案和報告的質(zhì)量，提高評審會的作用層次；另一方面，可在較短時間內(nèi)培養(yǎng)出一批具有較穩(wěn)定業(yè)務水平、較高評價質(zhì)量的第三方機構(gòu)。
三是完善和細化科研績效管理服務采購制度和流程體系，從采購第三方服務的源頭上建立起科學的治理機制，按照預算約束、以事定費等政府購買服務原則，為提高第三方機構(gòu)服務質(zhì)量保駕護航。
常珍珍：第三方機構(gòu)開展績效評價工作要做到“專人、專業(yè)、專職、專責”，要有專門團隊，構(gòu)建專業(yè)化人員梯隊，確保穩(wěn)定可持續(xù)的服務能力。要加強對科技等各行業(yè)領(lǐng)域的研究和探索，建設專家?guī)?，不斷提升機構(gòu)的復合能力，以業(yè)務成果質(zhì)量為生存和發(fā)展的核心抓手，增強競爭力。同時，推動咨詢、審計、評估等各行業(yè)出臺相關(guān)標準化規(guī)定，規(guī)范各類績效評價從業(yè)機構(gòu)的執(zhí)業(yè)行為。